Del estado de derecho clásico al estado administrativo

Por Gregorio Montero

Como se sabe, uno de los componentes más trascendentales del legado de la Revolución Francesa sigue siendo el Estado de Derecho, que se tradujo en un esfuerzo tenaz por superar el absolutismo, distribuyendo los poderes estatales; desde su concepción tradicional tiende al establecimiento de normas que deben ser respetadas por gobernantes y por gobernados. Se caracteriza por restringir las potestades y prerrogativas de quienes gobiernan, lo que representa la ampliación de los derechos y las libertades individuales y la protección de los ciudadanos frente a los potenciales abusos de las autoridades públicas; como consecuencia de todo esto, la seguridad jurídica pasa a ser uno de los objetivos esenciales de la actividad y la atención estatal.

Las transformaciones sociales fueron marcando etapas evolutivas y de consolidación del Estado de Derecho, cada una de las cuales respondía a un contexto específico que comportaba y enarbolaba sus propias características. Así hemos conocido el Estado Liberal, en el que la separación de poderes y el cumplimiento de la ley eran sus pilares indiscutibles; luego conocimos el Estado Social, con el cual se hace más abarcador el rol del Estado, llevándolo hasta la promoción y garantía de los derechos de segunda y tercera generación: económicos, sociales y culturales; por último, el Estado Constitucional, con el cual se plantea la tesis de la supremacía de la Constitución, se establecen las garantías de los derechos y se fijan los tribunales para asegurarlas.

Cada nuevo elemento representa una marca evolutiva del Estado de Derecho y un esfuerzo adicional por alcanzar los fines estatales, por lo que las exigencias sobre uno de sus poderes, el Ejecutivo, se hacían más notorias, lo que provoca que la implementación de políticas públicas, la gestión de los servicios públicos y la capacidad de respuestas a las necesidades de la ciudadanía pasen a considerarse esenciales en la estructuración y organización del sector público. Así, la Administración Pública asume el rol central en la gestión del Estado y la conducción de la sociedad, la que, aplicándolas correctamente, trasforma las normas, las decisiones políticas y las estrategias del gobierno en acciones concretas que gestiona con visión de Estado.

El mismo proceso evolutivo del Estado de Derecho impulsa el surgimiento del denominado Estado Administrativo, caracterizado, principalmente, por una Administración Pública fuerte, ya que la entidad estatal, para poder cumplir con sus fines, necesita un alto nivel de intervención en la gestión de los servicios públicos y en garantizar los derechos fundamentales. En consecuencia, apoyado por un Derecho Administrativo sólido, el Estado organiza racionalmente sus entes y órganos, y gestiona técnicamente sus funcionarios con base en principios como mérito y profesionalización; también, impone, en el marco de la Constitución y las leyes, normas y procedimientos que deben ser observados por los propios funcionarios y por los ciudadanos.

Así como el Estado de Derecho en general ha atravesado y sigue atravesando un proceso evolutivo y de transformación, lo mismo ha ocurrido y ocurre con el Estado Administrativo en particular, lo que es identificado por etapas especificas que representan el contexto del momento. En el caso de América Latina, el Estado Administrativo ha conocido el Estado Liberal, que representa el nacimiento de la burocracia durante finales del siglo XIX y los inicios del XX, debido al surgimiento de los primeros aparatos administrativos centralizados, que eran necesarios para poder gestionar las infraestructuras que demandaba el comercio exterior, dado el auge que empezaba a tener la exportación en materia agropecuaria.

Otro identificador evolutivo fue el Estado Benefactor, durante los años de 1930 a 1980, impulsado por la crisis y el desarrollo de la industria, y caracterizado por un gran crecimiento del aparato administrativo del Estado, haciéndolo más abarcador y fuertemente centralizado; se crearon empresas públicas, y los sistemas de seguridad social, se amplió el empleo público, lo que marcó el paso al clientelismo político. En los años de 1990 se implementaron reformas neoliberales, justificadas por la crisis fiscal, que cambiaron las reglas del juego y crearon las condiciones para identificar al Estado Neoliberal, que fijó su atención en la descentralización de los servicios, la gestión por resultados, la privatización de las empresas estatales y el achicamiento del Estado.

Nuevos elementos han aparecido en el escenario que nos han llevado a identificar el Estado Contemporáneo, el del siglo XXI, cuya característica esencial es que tiene al ciudadano como el centro de atención, ya lo hemos dicho en toros escritos; aunque sigue siendo un Estado de Derecho, la cuestión administrativa se ve mucha más enfatizada que nunca, el Estado Administrativo se ve fuertemente interpelado, pues encontrar hoy el punto de equilibrio entre los derechos fundamentales y la eficiencia es una tarea sumamente compleja. Tratándose de un enfoque de administración abierta, la sociedad participa en los procesos de las políticas públicas, las autoridades administrativas actúan con estricto apego a las normas, y deben adoptar plataformas tecnológicas que garanticen trámites ágiles y transparencia institucional.

El Estado Administrativo Contemporáneo trata de interpretar las complejidades del Estado del siglo XXI proponiendo un modelo de gestión pública que transforma el modelo burocrático tradicional en uno que garantice la gobernanza, incorporando estructuras organizativas flexibles y las tecnologías necesarias para gestionar de forma óptima los servicios y asegurar los derechos de las personas. No se circunscribe únicamente al cumplimiento de normas y procedimientos, ya que los resultados, la transparencia y el impacto en la calidad de vida de la gente también importan; fija su atención en la colaboración que la participación de la ciudadanía y las organizaciones sociales pueden aportar al fortalecimiento de las instituciones y a la confianza legítima.

Lo dicho anteriormente lleva, en consecuencia, a que el Estado Administrativo se enfoque también en el fortalecimiento de la burocracia, los servidores públicos, determinando previamente los rasgos que la distinguen en la actualidad; a este respecto, es necesario desarrollar enfoques teóricos que conduzcan a determinar con certeza el valor que deben agregar los empleados bajo este enfoque estatal, sobresalientemente administrativo. Queda claro que bajo esta mirada los funcionarios estatales asumen un compromiso mayor con gerenciar y gestionar eficientemente los servicios y trámites a su cargo, por lo que hay que entender que la capacidad de respuesta está supeditada a la profesionalización, a la evaluación del desempeño y a la gestión integral del personal.

Si bien este prácticamente nuevo paradigma de Estado Administrativo ha emergido con fuerza, hay que reconocer que aun no se cuenta con el andamiaje teórico que lo pueda analizar y explicar a profundidad, lo que provoca que las estrategias de reforma administrativa en ocasiones no conectan necesariamente con las necesidades sociales y se tornan en inviables. Es por esto que, con gran precisión, afirmó el politólogo polaco Adam Przeworski (2015) que “el objetivo de la reforma del Estado es construir instituciones que habiliten al aparato estatal para hacer lo que debe al tiempo que le impidan hacer aquello que no debe”; así de complicado se muestra el diseño y rediseño de la versión administrativa del Estado de Derecho hoy.   

Es casi seguro que la representación más genuina del paso del Estado Clásico al Estado Administrativo es concretamente el Estado de Bienestar, en el que la Administración Pública asume una presencia real y ostensible, como afirmara el presidente no. 28 de los Estados Unidos de Norteamérica Woodrow Wilson (1913-1921), y juega un rol determinante en las políticas públicas, los servicios públicos, la profesionalización de los funcionarios, la regulación y el aseguramiento de los derechos fundamentales; no se trata solo, como era antes, de disponer las leyes necesarias y la separación de poderes, y de garantizar ciertos derechos individuales.

De cualquier forma, el Estado de Derecho Administrativo del siglo XXI es el Estado de la ciudadanía, que está al servicio de la gente; es el Estado inteligente, eficiente y transparente, debidamente regulado e institucionalizado, es propulsor de la gobernabilidad democrática; el Estado Administrativo es el garante del bienestar social, de la paz y de la justicia. Ninguna estrategia de reforma y modernización puede operar al margen de estos valores y objetivos, pues es el interés colectivo, no los intereses privados, los que deben motorizar las transformaciones institucionales.