Pinceladas históricas sobre el servicio civil de carrera en República Dominicana (2 de 2)

Por Gregorio Montero

En la entrega anterior, en la que anunciamos un segundo artículo relacionado con el mismo tema, nos quedamos comentando que, incluso con la tiranía trujillista, se hicieron allantes en torno al establecimiento de un sistema de mérito en la función pública, obviamente, tenía que ser fallido.

De todas formas, los esfuerzos continuaron con mucha fuerza, a pesar de todos los escollos, siendo de mucha utilidad la caída de la dictadura de Trujillo. Así lo demuestra la historia administrativa. Los aires de democracia en el país se sintieron también en la Administración Pública. No olvidemos que el mérito y la carrera administrativa son expresión de la democratización de las instituciones estatales.

En el año 1965 fue creada por la Ley No. 55 la Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP), como dependencia del Secretariado Técnico de la Presidencia (STP), también creado por la misma legislación; ambas instituciones inexisten en la actualidad. Dentro de las funciones asignadas a la ONAP en dicha Ley aparecía la de establecer un sistema moderno de administración de personal, dirigido a garantizar la selección y retención de servidores públicos idóneos y la mejora de la calidad de los servicios públicos. Pese a este importante mandato, debemos recordar que no existía ninguna norma que regulara dicho sistema, ni la Constitución disponía una base jurídica que permitiera su desarrollo.

En atención a ello, las autoridades de la antigua ONAP se dedicaron a impulsar la aprobación de una Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, con miras a lo que elaboraron unas nueve propuestas que, entre los años 1966 y 1990, fueron sometidas al Congreso de la República, por vía de ambas cámaras, según las circunstancias.

Cabe destacar que, a partir del año 1972, dichas autoridades tuvieron el importante acompañamiento de la recién creada Asociación Dominicana de Profesionales de la Administración (ADOPA). Lamentablemente, las condiciones no estaban dadas en el país, ni la clase política estaba en capacidad de entender la importancia de una reforma jurídica e institucional de esa naturaleza.

Para 1990, gobernaba de nuevo el Dr. Joaquín Balaguer, quien había sido reelecto, luego de haber retornado al poder en el año 1986; se había generado una crisis política y social, como consecuencia del proceso electoral de esa fecha, pues se acusaba al presidente, que buscaba la reelección, de haber cometido fraude en contra del candidato del Partido de la Liberación Dominicana (PLD), el profesor Juan Bosch.

Los ánimos en el país estaban bastante caldeados, estábamos al borde de un estallido social, un llamado a huelga general y el intento del presidente por desactivar la convocatoria hizo que citara a los convocantes a negociar. En la mesa estos presentaron un pliego de condiciones y propuestas, algunas de carácter jurídico, dentro de ellas, por fortuna, la propuesta de ley de servicio civil.

Es entonces, en el año 1991, cuando por fin ve la luz en nuestro país el régimen jurídico de la función pública, con la aprobación de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, registrada con el número 14-91, ya derogada.

Como se puede ver, este logro costó a sus impulsores unos 25 años de esfuerzos ininterrumpidos, una muestra incontestable de convicción y tenacidad que hay que reconocer siempre, especialmente en el maestro Dr. Raymundo Amaro Guzmán, quien, desde el año 1978 y hasta 1999, fue Director de la Oficina Nacional de Administración y Personal, tocándole dirigir un equipo formidable de profesionales, hombres y mujeres, que hicieron y siguen haciendo grandes aportes en materia de reforma y modernización del sector público.

Precisamente, fue por la gestión del Dr. Amaro que se presentó la referida propuesta de ley en el mencionado pliego de condiciones, pues al enterarse del llamado del presidente a los convocantes, se la entregó a uno de ellos, a Rafael Santos Badía, a la sazón presidente de la Asociación Dominicana de Profesores (ADP). Sin esta jugada, probablemente no se habría logrado en esa fecha su aprobación.

La Ley No. 14-91 cayó en el renglón de ley cuadro, es decir, su contenido y disposiciones estaban planteados a modo de enunciados, de forma genérica, por lo que requería de un reglamento para su desarrollo y aplicación; dicho reglamento fue aprobado en 1994, mediante el Decreto No. 14-94. A partir de entonces, con muchas dificultades, la ONAP da inicio a la aplicación de las disposiciones transversales de la Ley en algunas instituciones del gobierno; en la entonces Secretaría de Estado de Finanzas (hoy Ministerio de Hacienda) y en sus dependencias se desplegaron los trabajos relacionados con la aplicación de las normas especiales relativas a la carrera administrativa, pues de conformidad con el mandato de la Ley, estas debían ser de aplicación gradual, tomando como piloto el sector financiero.

Un dato importante para resaltar es que la primera incorporación de servidores públicos a la carrera administrativa en nuestro país ocurrió en 1996. Fueron 351 empleados, todos pertenecientes a la referida secretaría de Estado y sus dependencias; con ello, se pudo demostrar por primera vez que era posible avanzar en la profesionalización de la función pública.

No puedo dejar de traer a mi memoria la emoción de todos los presentes en el acto de entrega de los nombramientos especiales de carrera, particularmente la satisfacción de los incorporados; es un hito de nuestra historia administrativa que, quienes ahí estuvimos, no podremos olvidar.

La Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, si bien fue de gran utilidad para colocar el tema de la profesionalización en escena y para emprender la ruta hacia el establecimiento de un sistema de mérito, se hizo obsoleta rápidamente, pues sus falencias empezaron a aflorar y a obstaculizar el avance quince años después de su puesta en vigencia, por lo que fue necesario iniciar un proceso de análisis, discusión y formulación de propuestas tendente a su modificación. En el debate, además de la realidad concreta del país, fueron tomadas en cuenta e incorporadas las experiencias y tendencias más avanzadas para la época en la región y el mundo.

De manera muy particular, el proceso se orientó en el contenido de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, que se había aprobado en 2003, en el seno del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). En 2008, el resultado del proceso no fue una simple modificación de la ley en vigor; en verdad se trató de una reforma normativa que dio a la luz una nueva ley, la No. 41-08, de Función Pública, una de las legislaciones más avanzadas de la región, misma que nos valió el reconocimiento de tratadistas y juristas de otros países, así como de organismos internacionales. De hecho, a partir de entonces, y durante un tiempo, las mediciones internacionales nos colocaban como uno de los países que más avanzaba en la región en materia de servicio civil.

Recordemos que esta Ley, dentro de sus aspectos relevantes, convirtió a la ONAP en la Secretaría de Estado de Administración Pública (SEAP), hoy Ministerio de Administración Pública (MAP), que ha sido de vital importancia para profundizar el avance.

Transcurridos ya unos diecisiete años desde la promulgación de la Ley No. 41-08, con un balance de luces y sombras respecto de la aplicación de sus disposiciones, pero que sin duda ha sido de gran significación para la consolidación de la profesionalización de la función pública. Se habla de una modificación para adaptarla a nuevas necesidades de la Administración pública, de hecho, ya se había introducido en las cámaras legislativas una propuesta que perimió, la que está siendo revisada para ser reintroducida.

Sin embargo, debemos saber y entender la hermosa y tenaz historia de lucha que antecedió el establecimiento en nuestro país de un sistema de servicio civil o función pública reivindicando el mérito y la carrera administrativa, pues con ello, y por lo que representa en la vida republicana, aprenderemos, como sociedad, a valorarlo y a defenderlo.