Los enfoques de verticalidad y horizontalidad en la organización administrativa

Por Gregorio Montero

Para el diseño de los entes y órganos de la Administración Pública son varios los enfoques que la ciencia de la administración y otras ramas científicas relacionadas proponen, con miras a dotarlos de la racionalidad suficiente que imprima eficacia a su funcionamiento y calidad y eficiencia a los resultados que producen; el diseño organizacional, que es consecuencia del atinado análisis institucional, es un elemento clave en todo esto. En esta entrega estaremos analizando dos enfoques sobresalientes, que son los más han ocupado la atención de los especialistas, y que incluso han sido determinantes para el surgimiento de otras visiones conocidas. Se trata del enfoque vertical y del enfoque horizontal de las estructuras organizativas.

En cualquiera de los casos, es preciso entender y recordar por sobre todas las cosas que las Administración Pública es la responsable de implementar las políticas públicas, de prestar los servicios públicos y de garantizar el desarrollo sostenible, por tanto, el diseño y el rediseño de las instituciones que la conforman deben servir, y esto no es menor, al interés colectivo y ubicar al ciudadano en el centro de todo lo que hacen. Lo hemos repetido hasta la saciedad. Esto hace que la reestructuración organizativa de los entes y órganos gubernamentales se haya convertido en estos tiempos en uno de los ejes inseparables e innegociables de las estrategias de reforma y modernización del sector público que se ponen en marcha, pues su aporte a la institucionalidad es insustituible.

La visión vertical de la organización se centra en el estudio de determinados componentes institucionales que resultan obligatorios en el entorno del sector público, ya que aseguran homogeneidad y predictibilidad en su funcionamiento, así como garantizan seguridad jurídica a la ciudadanía ante la actuación de la autoridad pública. En este enfoque juega un rol determinante la visión piramidal que caracteriza las estructuras organizativas, condicionada por el principio de jerarquía, que es uno de sus fundamentos, y en el que se pone de manifiesto el sometimiento, con mediación de las normas, de los órganos inferiores a los designios de órganos superiores; estos disponen de técnicas administrativas especiales para ejercer la referida jerarquía.

Otros principios, como el de control, inciden en la organización vertical de las instituciones estatales, apoyado por técnicas de supervisión que se inscriben y hacen sentido con el criterio de departamentalización que impone el enfoque de separación de funciones y el establecimiento de una cadena de mando propia de la centralización institucional. El diseño vertical de las instituciones públicas encuentra sustento en la necesidad de agilizar la toma de decisiones, aunque no siempre resulta así, en el ejercicio efectivo de la autoridad otorgada por la ley y en el mantenimiento de las vías institucionales de comunicación y coordinación efectivas; todo esto debe conducir a la concreción del principio de responsabilidad administrativa, pilar de la función pública.

Este enfoque representa la forma en que se concibe el diseño y la ejecución del trabajo y las funciones a cargo de las instituciones; en un esquema vertical, dado que la organización administrativa encuentra sostén en una estructura puramente jerárquica, el éxito descansa, en gran medida, en la autoridad formal, que, como hemos afirmado antes, no significa necesariamente liderazgo, del cual se depende hoy para conseguir el adecuado funcionamiento de las instituciones públicas. Se acepta que en la actualidad la mirada exclusiva del verticalismo organizativo no es suficiente para entender con claridad la importancia que tiene en el ámbito público la producción de bienes y servicios, la forma de producirlos y el rol de los ciudadanos en dicha producción.

Son muchos los planteamientos doctrinarios que históricamente han objetado y objetan, en sentido general, el verticalismo organizacional en el sector público como forma válida para el diseño institucional, por entender, a partir de investigaciones destacables, que presenta obstáculos relacionados con fragmentación organizacional y poco espacio para aprovechar el saber experto; otros también destacan la dificultad para rendir cuentas de forma debida y la inefectividad de la coordinación interna. Se afirma que esta visión fija demasiado su atención por separado en los elementos que hacen parte de la estructura organizativa, es decir, en la forma, dejando de lado la importante mirada sistémica, que ayuda a cuestionar el fondo y la pertinencia de la propia estructura y lo que ella representa para la consecución de los fines.

En paralelo al enfoque de verticalidad, y en la medida en que avanzaban los criterios y metodologías que sirven de soporte al análisis institucional, surgen nuevas concepciones sobre el diseño de las estructuras organizativas de los organismos públicos, como el enfoque de horizontalidad, concepto que propone el achatamiento de los organigramas y una mayor participación de los empleados y colaboradores en el proceso de toma de decisiones, asumiendo con ello un estilo más democrático, en el que se reparte de mejor manera la responsabilidad. Aquí el trabajo en equipo y el liderazgo colaborativo aparecen como piezas claves para garantizar la eficiencia y la calidad de los resultados, imprimiendo a las organizaciones un espíritu de cuerpo.

La visión horizontal de la organización administrativa parte de la idea de que la Administración Pública es un sistema abierto, y como tal obliga a un conocimiento pleno del entorno en el que se desenvuelven las instituciones, y también conmina a fijar la atención en la forma en que se interrelacionan todos los componentes institucionales y en la mejora continua para obtener mejores resultados. El enfoque de horizontalidad responde a la dinámica cambiante de las estructuras gubernamentales, producto de las exigencias de la ciudadanía, lo que lleva a priorizar la actuación del gobierno en función de las necesidades sociales, tomando en cuenta la técnica de la descentralización; se obliga a importantizar los procesos como base del diseño de las estructuras organizativas.

Bajo este enfoque, el análisis de proceso permite visibilizar al ciudadano como el destino final de la ejecución de las funciones de las instituciones y las tareas de los servidores públicos, donde la gestión operativa tiene en cuenta además los resultados y los recursos disponibles; en todo esto juegan un rol determinante el análisis interno de los organismos, abordando con precisión tres niveles que son vitales para el logro de su misión y sus objetivos, a saber: organización, procesos y puestos de trabajo. En definitiva, la visión horizontal propugna estructuras organizativas planas o achatadas y la reducción de los niveles intermedios de gestión, con lo que se alimenta la idea de otorgar mayor independencia de actuación y responsabilidad a los equipos de trabajo.

Igual que ocurre con la visión vertical, la horizontal recibe críticas, basadas en dificultades probadas para agilizar la toma decisiones, pues es preciso procurar acuerdos con distintos actores; se basan además en el debilitamiento de la autoridad jerárquica, lo que supone riesgos para la gestión adecuada de los conflictos administrativos que a menudo se presentan. De la misma manera, se argumenta como dificultad la necesidad de un cambio cultural profundo en las instituciones donde este enfoque se implementa, la posibilidad de sobrecargar a los colaboradores, por aquello del trabajo en equipo, y la distribución de la responsabilidad, lo que puede terminar afectando negativamente la eficiencia o ralentizar la solución de los problemas.

Ante esto, y siendo que ninguno de los dos enfoques, el vertical y el horizontal, resultan suficientes, por separado, para responder adecuadamente a los análisis, el diseño y el rediseño de las estructuras organizativas de los entes y órganos públicos, los reformadores se ven en la imperiosa necesidad de combinar ambas concepciones, rescatando de cada una los elementos que, bajo un enfoque híbrido, pueden atender las necesidades del sector público, sabiendo que existe una dimensión formal, que garantiza seguridad, la que solo puede ser cubierta con métodos que aporta el verticalismo y la jerarquía administrativa, así como una dimensión flexible, con cierta elasticidad, que solo puede ser atendida por medio de la intervención de los procesos institucionales, que es facilitada por la horizontalidad organizativa.

Las estructuras administrativas en el sector público son extremadamente complejas, en consecuencia, un modelo organizativo mixto es necesario; aquí el desafío es entender, en cada caso, en cuales ámbitos o niveles de la estructura debe operar el enfoque vertical, y en cuales el horizontal, para garantizar su funcionamiento coherente y eficaz.