Las relaciones intergubernamentales como ámbito importante de análisis y de gestión

Por Gregorio Montero

Independientemente del principio de unidad que caracteriza al Estado, su funcionamiento se basa en una división político-administrativa que atiende a características particulares determinadas por elementos sociales, políticos, económicos, culturales y geográficos, siempre en el propósito de facilitar el despliegue exitoso de su misión en todo el territorio.

La división político-administrativa es la forma en que se organiza territorialmente un país, a fin de establecer unidades diferenciadas de gobierno, administración y gestión; ella contribuye decididamente, en conexión con los principios democráticos y el de igualdad, a la prestación eficiente de los servicios públicos y a la efectiva representación política.

La división político-administrativa define distintos niveles de gobierno, a los que puede revestir de facultades y autonomías particulares considerables; es aquí donde pueden aparecer los ámbitos federales, regionales, provinciales, municipales, y otros; esto imprime sin duda mayor complejidad a la operación del Estado, en consecuencia, para poder cumplir con sus fines, se impone la necesidad de establecer mecanismos que le permitan actuar de manera coherente y articulada. Es ante esta exigencia que surgen y se posicionan principios específicos que orientan la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, tales como unidad, jerarquía, coordinación, cooperación, eficacia, eficiencia, transparencia, entre otros.

Estos principios hacen parte del sustento de una teoría que es objeto de estudio por parte de distintas disciplinas o ramas científicas, especialmente por la ciencia de la administración, la ciencia política y el Derecho Administrativo; nos referimos a la Teoría de las Relaciones Intergubernamentales, que surge en los Estados Unidos a partir de 1930, aunque la formalización de su estudio data de 1970.

En América Latina esta teoría empieza a desarrollarse y a tomar fuerza a partir de 1980, como respuesta a la profundización de los procesos de democratización y descentralización que tenían lugar para la época; con este último se procuraba, principalmente, otorgar mayor autonomía a la gestión municipal.

En ese contexto, la tarea de gobernar empezó a hacerse más compleja, lo que puso en tela de juicio la capacidad estatal; en consecuencia, debía el Estado reconfigurarse y replantear las formas de hacer frente a los desafíos de eficiencia y efectividad, que eran cada vez más. La Administración Pública, en tanto brazo ejecutor por excelencia, siendo crucial, se veía sometida a innumerables escrutinios, por lo que su labor de intermediación con la sociedad debía ser reposicionada. La oportunidad estaba en la posibilidad de desarrollar las herramientas políticas y técnicas que hicieran posible una adecuada articulación y colaboración entre los distintos niveles de gobierno en los procesos administrativos y de gestión.

Las Relaciones Intergubernamentales, o RIG, siglas mediante las cuales también se le reconoce, desde la perspectiva conceptual debemos estudiarla como las interacciones y vinculaciones políticas, sociales y administrativas que se producen entre los distintos niveles de gobierno de un país, con miras a cumplir los fines para los que fueron establecidos y generar satisfacción en la ciudadanía.

Refiriéndose al concepto, el fallecido politólogo, profesor y autor estadounidense Robert Agranoff (1997), cita también autor estadounidense ya fallecido, William Anderson (1960), quien afirmó que se trata de “un importante contingente de actividades e interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo o nivel territorial de actuación.”

Bajo este enfoque, en el concepto hacen presencia con mucha fuerza categorías jurídicas y de gestión de suma trascendencia y valor, tales como coordinación, cooperación y participación. Es importante entender que cada nivel de gobierno ejerce unas competencias y facultades para las cuales ha sido habilitado por el ordenamiento jurídico, mismas que deben ser respetadas en el desarrollo de los ámbitos y actividades de interacción.

En las relaciones intergubernamentales deben primar el apoyo mutuo, la solidaridad, la lealtad institucional y el respeto a los espacios de autonomía que haya conferido la norma a cada nivel de gobierno; ahora bien, para que las relaciones que se establezcan funcionen de forma adecuada, las capacidades institucionales de los gobiernos deben ponerse de manifiesto. La voluntad política y el liderazgo de las autoridades es una cuestión central, pues la capacidad de negociación y los acuerdos y convenios entre los involucrados es una condicionante del éxito de las RIG.

Es preciso entender que los niveles gubernamentales se ven compelidos a relacionarse porque ninguno posee la capacidad para resolver por su propia cuenta los problemas sociales que afectan a la comunidad. Aunar esfuerzos en contextos complejos como los que nos toca gestionar siempre será una obra de la inteligencia política y administrativa y de un compromiso con la sociedad.

Beneficios indiscutibles pueden extraerse del enfoque de relaciones intergubernamentales: ciclo de políticas públicas en redes, facilitando la territorialización de las políticas y con ello la solución de problemas sociales en todo el territorio, mejor el aprovechamiento de los recursos disponibles, mayores aportes al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), intercambio de experiencias y prácticas significativas, alineamiento de las actuaciones gubernamentales, mejora en la prestación de los servicios públicos, disminución de los conflictos de competencia, facilita el intercambio de información relevante, entre otros. De manera especial, las relaciones intergubernamentales contribuyen a la consolidación de los procesos de descentralización.

El establecimiento y desarrollo de relaciones intergubernamentales requiere de ciertos análisis previos que permiten entender los marcos teóricos que llevan a definir el modelo de cooperación necesario, el que debe contener una base jurídica clara, instrumentos técnicos pertinentes y productivos mecanismos de articulación; estos deben ser parte de una estrategia que debe gestionarse de forma adecuada. Es decir, las relaciones intergubernamentales tienen que contar con herramientas de gestión que garanticen eficiencia y agreguen valor público.

En nuestro país, la división político-administrativa está claramente consignada en el texto constitucional, de manera concreta en el artículo 12, el cual establece que, para el gobierno y la administración del Estado, el territorio de la República se divide políticamente en un Distrito Nacional y en las regiones, provincias y municipios que las leyes determinen. Luego, el artículo 199 establece que el Distrito Nacional, los municipios y los distritos municipales, como parte de la administración local, son la base del sistema político administrativo local, y los constituye como personas jurídicas de Derecho Público, con patrimonio propio, y autonomía presupuestaria, además les potestad normativa, administrativa, de uso de suelo, etc.

Independientemente de la autoridad dominante del gobierno central, la Carta Magna reconoce y establece en su artículo 201 verdaderas unidades de gobierno en el ámbito local, con sus instancias normativas y ejecutivas claramente definidas y sus representantes legales diferenciados. Incluso, encerrando un contundente mensaje descentralizador, el artículo 204 dispone que el Estado debe propiciar la transferencia de competencias y recursos hacia los gobiernos locales, sujetándola, eso sí, a la puesta en marcha de políticas de desarrollo institucional, capacitación y profesionalización de los recursos humanos de las entidades municipales.

Todo esto debería hacernos entender que en el contexto gubernamental dominicano tenemos la obligación de hacer los análisis correspondientes que nos conduzcan a diseñar y poner en marcha una eficaz estrategia de Relaciones Intergubernamentales (RIG), fundamentada en las realidades y características de los niveles de gobierno establecidos, así como en nuestra cultura política, social, jurídica y administrativa. Dicha estrategia debe orientar la construcción de relaciones intergubernamentales efectivas del gobierno central y los gobiernos locales, y de los gobiernos locales entre sí.

Varias leyes adjetivas, como la de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, la Orgánica de la Administración Pública, la de Organización Municipal, la de Ordenamiento Territorial, la de Planificación e Inversión Pública, la de Hacienda, la Orgánica de Presupuesto, la de Función Pública, y otras, disponen mecanismos jurídicos e instrumentales, así como instituciones rectoras del gobierno, que sirven de base para el diseño y despliegue de la referida estrategia de Relaciones Intergubernamentales.

Pero, como dijimos antes, para que esto ocurra no solo la necesidad de vincularse debe estar latente, sino también la voluntad política, el compromiso con la ciudadanía, el deseo de avanzar y la inteligencia política y administrativa.