El informalismo como principio de excepción del procedimiento administrativo

Por Gregorio Montero

Sobre el procedimiento administrativo hemos hablado en otras entregas, especialmente la publicada en fecha 17 de octubre de 2023 bajo el título Teoría General del Procedimiento Administrativo. En términos conceptuales, nos hemos referido a esta área esencial del Derecho Administrativo, destacando que se trata de un conjunto de actuaciones que se producen de manera concatenada con la finalidad de alcanzar resultados pautados, a propósito del ejercicio de las competencias y funciones por parte de los entes y órganos públicos actuantes. Es importante acotar que el procedimiento administrativo, por lo regular, desemboca en la concreción de un acto administrativo que, como hemos dicho, es una de las formas en que se manifiestan las autoridades públicas.

El Derecho Administrativo en los países de Iberoamérica ha encontrado en el procedimiento administrativo uno de los pilares más determinantes de su origen y desarrollo; tanto la doctrina como la legislación y la jurisprudencia se han manifestado con gran ímpetu para precisar los diversos contenidos conceptuales del procedimiento administrativo no contencioso y diferenciarlo así del denominado procedimiento contencioso administrativo. Esto ha contribuido a que importantes leyes en nuestros países establezcan con rigor y amplitud las normas y los principios atinentes al procedimiento administrativo, aquel que tiene lugar a lo interno de la Administración Pública, con lo que se supera la idea tradicional de que el procedimiento administrativo es exclusivo de los órganos jurisdiccionales.

Lo dicho anteriormente permite que hoy se aborden de forma profusa dos enfoques doctrinarios bien diferenciados, el que alude al procedimiento que tiene lugar ante los tribunales contencioso administrativos, denominado procedimiento contencioso administrativo, y el que se refiere al procedimiento que se escenifica en sede de los entes y órganos públicos, que no tiene carácter jurisdiccional o contencioso, conocido como procedimiento administrativo propiamente dicho, al que la concepción francesa tradicional se refiere como procedimiento administrativo no contencioso. Esto último, sin dejar de reconocer la potestad que tienen los órganos administrativos de decidir conflictos no contenciosos que se presentan entre particulares, pero conflictos al fin.

Las autoridades públicas, en el ejercicio de sus atribuciones, tienen la obligación de actuar y tomar decisiones, pero dicha actuación está sometida a reglas y principios que procuran proteger a los ciudadanos ante posibles desvíos del poder, los que tocan aspectos relacionados con los procedimientos o cauces que deben seguir en su actuación.

Dentro de la regulación del procedimiento administrativo, el Derecho Administrativo establece una cantidad considerable de principios específicos que condicionan su validez y contribuyen de forma fehaciente a garantizarles la seguridad jurídica a las personas, entre los cuales se citan, principalmente, legalidad, celeridad, economía, eficacia, formalidad, imparcialidad, transparencia, debido proceso, y otros no menos importantes.

Para intentar seguir con fidelidad la pretensión del presente artículo, expuesta en el título, debemos comentar brevemente el principio de formalidad del procedimiento administrativo, el cual consiste en los trámites y requisitos pautados o predeterminados por las normas, que deben ser seguidos a cabalidad por las autoridades gubernamentales en el momento en que producen sus actos, cuya omisión podría ser motivo de nulidad e ineficacia de los actos administrativos que producen. La formalidad administrativa es una de las garantías que guarda relación con los derechos de los ciudadanos frente a la Administración, por lo que debe ser observada en cada una de las etapas que identifican los actos administrativos: instrucción, producción y ejecución.

Cabe advertir que, a pesar del principio de formalidad y su indiscutible peso específico en el procedimiento administrativo y otras materias regidas por el Derecho Administrativo, se considera también cierto ámbito de flexibilidad, con el propósito de que las personas que adelanten trámites administrativos por ante las instituciones públicas en procura de una decisión oportuna no sean castigadas con el rechazo de sus peticiones por la comisión de errores de forma que pueden ser subsanados durante el proceso de toma de decisión. Así va surgiendo y desarrollándose con fuerza el que hoy se suma como un principio dimanante, denominado principio del informalismo, que pretende evitar que las exigencias de formas obstaculicen la necesaria acción administrativa y con ello los derechos de las personas.

Se asume el informalismo como un principio dimanante en el procedimiento administrativo, debido a que son precisamente otros principios superiores, de la Administración Pública y del mismo procedimiento administrativo, los que inciden en su necesidad y concreción; por ejemplo, el principio de economía convierte en inaceptable la idea de que la imposición de formalidades implique un costo insoportable para el propio Estado y para los ciudadanos; el principio de celeridad es incompatible con la exigencia de trámites irracionales que coloquen trabas y barreras; de la misma manera, el principio de eficiencia contribuye a que exista correspondencia entre los costos que asume el Estado para efectuar el procedimiento administrativo y los resultados e impacto que logra en el bienestar de la gente.

El tratamiento del informalismo como principio en el procedimiento administrativo no pretende en lo más mínimo menguar, mucho menos anular, el principio del formalismo que lo caracteriza; ya hemos dicho que este último es esencial; la razón por la que la doctrina, el Derecho y la judicatura han asumido el informalismo es solo para excusar a los ciudadanos cuando, por algún motivo, obvian en sus trámites determinados requisitos de forma que no afectan la esencia del procedimiento, pudiendo ser emendado o subsanado el error más adelante. Con esto se permite que el procedimiento administrativo siga su curso sin interrupción, pues un vicio de forma, si no es de carácter esencial para el procedimiento administrativo, no debe afectar la validez del acto que resulte.

Bajo este criterio jurídico, ampliamente aceptado, los funcionarios públicos que reciben solicitudes o peticiones de las personas con este tipo de inobservancia, omisiones o errores de formas no pueden rechazarlas. Tienen el deber de recibirlas y de hacer la advertencia a los impetrantes de que deben subsanar conforme a los plazos legales consignados.

Aquí encuentra un buen sustento el principio de flexibilidad administrativa, que ha venido arraigándose como consecuencia de las características de la Administración Pública del siglo XXI y de la consolidación del derecho fundamental a la buena administración. Esta es la corriente que se está instalando en los ordenamientos jurídicos de una gran parte de los países que integran nuestra región.

En lo que concierne a la República Dominicana, la Ley No. 107-13, que regula, entre otras cosas, el procedimiento administrativo, se refiere en forma general al tema que es objeto de este escrito. En el artículo 23 se establecen los requisitos que deben observarse para la solicitud del inicio de un procedimiento administrativo. En el párrafo IV de dicho artículo se establece que en caso de que el solicitante haya obviado alguno de los requisitos exigidos, la autoridad competente debe hacérselo saber para que este presente la debida subsanación de la carencia en un plazo diez días; además, con el párrafo V se prohíbe a cualquier funcionario negarse a recibir una solicitud por el hecho de que contenga alguna omisión, aunque debe advertirle al solicitante de la misma, so pena de responsabilidad personal.

Así como en la Administración Pública, en términos generales, convive el principio de legalidad con el excepcional principio de discrecionalidad administrativa, procurando garantizar que las autoridades públicas, sin excusas, tengan que actuar siempre en beneficio de la sociedad, de la misma manera debe convivir el principio de formalidad con el también excepcional principio de informalidad, para impedir que errores de forma detengan el curso de los procedimientos que tienen lugar a lo interno de los organismos gubernamentales. En cualquier caso, de lo que se trata es de perfeccionar los mecanismos jurídicos que garantizan los derechos e intereses de las personas.