El expediente administrativo, fundamento conceptual y jurídico

Por Gregorio Montero

Una de las características destacables de la Administración Pública es la formalidad con la que esta debe actuar. Así se lo exige la observación necesaria de ciertos principios, dentro de los que se citan juridicidad, control, calidad, evaluación, transparencia, seguridad jurídica y otros; es decir, la actuación de los entes y órganos públicos debe producirse dejando rastros y constancias que permitan verificar de manera diáfana que la misma se ha llevado a cabo conforme al ejercicio de las competencias, a los fines estatales y al interés general. Para garantizar dicha formalidad de actuación, el Derecho Administrativo está encargado de regular un conjunto de normas, principios y requisitos de respeto obligatorio, que condicionan la eficacia de los actos administrativos.

En síntesis, la formalidad en la actuación administrativa implica la observancia de reglas y requerimientos, de forma y de fondo, que dan esencia al procedimiento administrativo que se debe seguir, según la actuación administrativa de que se trate en cada caso; todo esto condiciona, incluso, la validez del acto administrativo resultante. Es importante apuntalar, y comprender que las actuaciones administrativas, que pueden ser de trámites o definitivas, representan, desde el punto de vista formal, una de las etapas más importantes del procedimiento administrativo; dichas actuaciones deben preceder la emisión o concreción del acto o decisión administrativa, como tal.

Dentro de la formalidad requerida a la Administración Pública se inscribe el denominado expediente administrativo, una figura jurídica de gran relevancia en el Derecho Administrativo, que cobra mucha fuerza en el contexto del derecho fundamental a la buena administración. Desde una mirada conceptual, hace referencia a los documentos y actuaciones que resultan de los trámites propios de un determinado procedimiento administrativo, en los cuales se fundamenta la decisión que debe tomar una autoridad pública competente; el expediente administrativo exhibe la ordenación y la compleción como parte de sus características esenciales, de ahí que el sistema normativo aplicable suele establecer un marcado rigor jurídico para su configuración.

El expediente administrativo reviste de gran importancia en lo que respecta a la certeza jurídica y la eficacia de las decisiones administrativas, ya que hace parte de la documentación oficial o estatal, que resulta clave para el avance del Estado de derecho; también, como hemos dicho, sirve de soporte a dichas decisiones, en adición, guarda relación con cuestiones que son vitales para el correcto funcionamiento de los entes y órganos públicos, como son la juridicidad, la transparencia y el libre acceso a la información pública. Además, el expediente administrativo sirve de protección a los derechos de la ciudadanía y propicia un clima favorable para la inversión privada.

Vale decir que toda la doctrina concuerda en que las personas involucradas en un procedimiento administrativo tienen el derecho a ser debidamente informados en todo momento del status del expediente administrativo.

En ausencia de un expediente administrativo debidamente articulado desde el punto de vista cronológico, contentivo de una adecuada narrativa documental, que ponga de manifiesto los hechos y las pruebas, es seguro que el acto administrativo que se emita estará expuesto a la nulidad absoluta. Las autoridades públicas deben decidir con apego al conjunto de pruebas que sean capaces de acumular mientras se desarrolla el procedimiento administrativo. La importancia del referido expediente administrativo impacta también en la sede jurisdiccional, pues una buena configuración de este garantiza a los tribunales contar con la suficiente información para decidir conforme al Derecho, los hechos y la razón.

El artículo 21 de la Ley No. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, refiriéndose de forma expresa al expediente administrativo, establece que este “es el conjunto de documentos en cualquier tipo de soporte, incluyendo el electrónico, indiciados y ordenados cronológicamente por la Administración sobre un asunto determinado”.

Este concepto jurídico introduce un elemento esencial para la época cuasi digital que nos corresponde vivir, pues la posibilidad de la versión electrónica del expediente nos coloca en la obligación de avanzar en la consolidación del gobierno electrónico o digital, facilitando la tramitación, la transparencia y un más ágil relacionamiento de la Administración con la ciudadanía; pero también nos obliga a combatir con firmeza la desigualdad o brecha digital existente.

El mismo artículo, en su párrafo I, instituye que sobre las autoridades responsables de la tramitación de los procedimientos administrativos pese la obligación de dejar constancia documental de todas sus actuaciones, quienes deben además ordenar y archivar los expedientes para posibilitar no solo el acceso a la información, sino también el control posterior, legal, administrativo, financiero, social y jurisdiccional, a que está sometida la Administración Pública. En el mismo párrafo, como parte de un régimen de consecuencias, se establece que la ausencia de documentación de las actuaciones administrativas da lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria sobre los funcionarios que tienen a su cargo la tramitación.

De sumo interés resulta el contenido del párrafo II del citado artículo 21, dado que dispone que, en sintonía con lo expresado anteriormente, cuando ocurriere alteración, sustracción o pérdida de los expedientes administrativos, se les debe exigir responsabilidad disciplinaria, penal o civil, según se trate, a los funcionarios o autoridades competentes. En el mismo tenor, el párrafo III, bajo la misma lógica del principio de acceso a la información, consagra el derecho que poseen los interesados, durante todo el proceso de sustanciación de un procedimiento administrativo, de acceder al expediente administrativo que lo soporta, el cual puede revisar, hacer copias de los documentos y consignar todo tipo de escrito que les sirvan de alegatos y pruebas.

En el Estado de Derecho, como lo debe ser la República Dominicana, las instituciones públicas y sus autoridades, tienen la obligación de actuar, siempre que la ley les habilita con las competencias necesarias, pero deben hacerlo de forma ordenada, en el marco del respeto de las normas, principios y formalidades aplicables en cada caso; esto les obliga a seguir, con rigor jurídico y administrativo, las formalidades y los cauces establecidos para concretar su actuación, dentro de los que se encuentra la exigencia de configurar el expediente administrativo, previo a la decisión definitiva.

Lamentablemente, deformaciones históricas en nuestra Administración Pública lleva a que ciertas autoridades no observen las formalidades exigidas al momento de actuar y decidir, obvian el debido procedimiento y el expediente administrativo, por lo que muchas, la mayoría, vale decir, de sus decisiones resultan anuladas por el Tribunal Superior Administrativo (TSA); esta falencia se puede verificar especialmente, y solo a título de ejemplo, en los actos administrativos que disponen la destitución de empleados pertenecientes al sistema de carrera administrativa, para lo cual la Ley de Función Pública, No. 41-08, dispone en su artículo 87 el procedimiento y las formalidades que deben observarse, incluyendo el expediente administrativo.

La inobservancia de las formalidades exigidas para la actuación administrativa y de la configuración del expediente administrativo, desdice hasta del Estado de derecho y de una Administración Pública moderna, atenta contra la seguridad jurídica y deslegitima a las autoridades públicas, además de que pone en evidencia la ineficiencia de los entes y órganos.