Análisis conceptual y jurídico sobre los empleados de confianza en la función pública

Por Gregorio Montero

En múltiples ocasiones hemos hecho referencia a las distintas categorías que tanto la doctrina como el Derecho Administrativo han venido fijando en relación con los cargos públicos, esto, con el propósito válido de especificar ciertas diferencias existentes entre ellos, así como aclarar sobre su ubicación específica en la estructura de cargos y en el régimen laboral que rige a los servidores públicos en general. La categorización de los cargos en la función pública ha sido y sigue siendo motivo de notorias divergencias, debido a que dicha categorización establece a su vez marcadas diferenciaciones, no solo relacionadas con la jerarquía, importancia y naturaleza de los cargos públicos, sino también con relación a los derechos que les cobijan, en donde, para algunos, se prohíjan injusticias.

Dentro de las categorías de los servidores públicos, en cualquier régimen jurídico de los países latinoamericanos, vamos a encontrar, en algunos, posiblemente, bajo otra nomenclatura, la categoría de los cargos de confianza, a veces tratada de forma indistinta a la de los cargos políticos o de alto nivel; a esta última le dedicamos una entrega que fue publicada en este mismo medio en fecha 18 de junio de 2024.

La categoría de los cargos de confianza es tal vez la que más controversia provoca en la actualidad, especialmente en nuestro país, no solo por su forma de designación, sino por la limitación de los derechos que les asisten, lo que es objeto de múltiples críticas, alegándose incluso que riñe con los derechos constitucionales y laborales de los ciudadanos.

Dándole una mirada conceptual a esta categoría, los cargos de confianza en la función pública suplen la necesidad que tienen los altos funcionarios o quienes ocupan puestos del nivel político de hacerse acompañar en su gestión, en ciertas posiciones, de aquellas personas físicas que tienen un grado de afinidad y compromiso con sus planes y estrategias, de forma tal que les genera confianza y seguridad de que podrán colaborarles con entrega en el logro de los éxitos necesarios para la correcta conducción institucional. Es por ello que la doctrina admite como bueno y válido en la clasificación general de los cargos, la especificación de determinados puestos, cuya naturaleza es de asistencia directa, técnica o administrativa, a los funcionarios de alto nivel.

Sin embargo, la doctrina también advierte que el hecho de que quienes deban ocupar estos cargos sean de la confianza de los funcionarios del nivel político, y que incluso, dada su naturaleza, sean de libre nombramiento y remoción, no significa que deban ser nombrados únicamente por su cercanía con dichos funcionarios; posturas doctrinarias concretas se pronuncian a favor de que, además, estos ciudadanos posean condiciones técnicas y morales, y la capacitación requeridas para ocuparlos y desempeñarlos eficientemente. De hecho, los manuales de cargos establecen los requisitos de formación, capacidad, competencias, idoneidad, perfil ético, que, independientemente de su potestad discrecional, deben ser observados por la autoridad competente al designarlos.

En este orden de ideas, los altos ejecutivos de la Administración Pública, para el cumplimiento oportuno de sus funciones requieren de un personal que les de apoyo directo, les asista y ayude a conducir la estrategia de gestión, y les permita delegar ciertas actividades de supervisión de actividades técnicas y administrativas, de las cuales ellos no podrían encargarse directa y oportunamente; esto, sin desmedro de la plantilla de funcionarios que ocupan los cargos de los profesionales, los técnicos y de apoyo administrativo, cuyas funciones están claramente delimitadas en los manuales, y que son los que garantizan el logro de los objetivos y metas institucionales generales, y que por lo regular están categorizados como cargos de carrera administrativa, general o especiales.

Los cargos de confianza, si bien son permanentes y presupuestados en la estructura organizativa del sector público, quienes los ejercen no tienen vocación de permanencia, pues no pertenecen a la carrera administrativa, y tienen un vínculo personal muy estrecho con los altos cargos; pesa el supuesto jurídico lógico de que una vez cesan en sus funciones los funcionarios del alto nivel político, por el motivo que fuere, los de confianza de estos corren la misma suerte. Esto, sin dejar de reconocer excepciones que se presentan con cierta frecuencia, dependiendo de los entornos y hechos institucionales y políticos, que muestran que determinados empleados públicos de confianza trascienden la gestión de quien los designó, incluso, ante el cambio de un partido político en el ejercicio del poder.

Además de la relación de confianza y la libre designación de los cargos de la categoría de confianza, estos se caracterizan por la limitación que el régimen jurídico hace respecto de la cantidad aceptable de ellos, es decir, se restringe el número de personas que pueden ser designadas; por ejemplo, la cantidad de asistentes que puede nombrar un ministro no responde al criterio de discrecional, los principios de racionalidad administrativa, de economía y de eficiencia juegan aquí un rol central.

Esta restricción encuentra explicación en los postulados de la buena administración, donde se asume con rigor que para el éxito de los entes y órganos públicos una condición es contar con empleados de carrera, para los cuales es preciso aplicar la regla general de ingreso por concursos, lo demás, como los empleados de confianza, debe hacer parte de la excepción.

En cuanto al régimen jurídico aplicable a los cargos de confianza en la función pública dominicana, se debe citar el artículo 21 de la Ley No. 41-08, de Función Pública, el cual, en su parte capital lista como tales, de forma específica, lo hemos señalado en otros escritos, los cargos de secretarios, ayudantes, asesores, asesores y asistentes de la alta confianza de las máximas autoridades ejecutivas, quienes, de conformidad con el párrafo I del mismo artículo, no son acreedores de los derechos de los empleados de carrera. En el párrafo II se consigna que estos pueden ser nombrados y removidos libremente, solo atendiendo a los requerimientos generales que fija dicha Ley para el ingreso a los cargos públicos.

Además, en el párrafo III se condiciona y limita la creación y existencia de estos cargos a la autorización del Ministerio de Administración Pública (MAP) y a la disponibilidad presupuestaria. A propósito de esto, el MAP se vio precisado, dada la proliferación excesiva e irracional de asesores de los altos cargos, que amenazaba incluso la eficiencia en la ejecución presupuestaria, a emitir la Resolución núm. 184-24, del 31 de mayo de 2024, mediante la cual limita la cantidad de estos empleados que pueden ser designados a la misma cantidad de viceministros o subdirectores y equivalentes con los que cuentan los órganos y entes de que se trate.

Cabe resaltar que, de conformidad con el artículo 128.2, ordinal a), de la Constitución, la facultad para nombrar a estos funcionarios la tiene el presidente de la República.

El ordenamiento jurídico vigente a la fecha no reconoce a los empleados de confianza el derecho de indemnización económica por cese injustificado, como lo hace, por ejemplo, con los empleados de estatuto simplificado, aunque el Tribunal Superior Administrativo y la propia Suprema Corte de Justicia han emitido sentencias en múltiples ocasiones mediante las cuales han reconocido dicho derecho a determinados servidores públicos de confianza. Una importante corriente doctrinaria entiende que el reconocimiento de este derecho responde a un desconocimiento o escaso entendimiento de la naturaleza y razón de este tipo de funcionario, lo que incluso puede poner en riesgo la sostenibilidad financiera del Estado y servir para promover componendas entre funcionarios públicos y políticos.

Los cargos y el personal de confianza, no hay duda, son parte de una categoría necesaria en la función pública. Ellos contribuyen al direccionamiento y coordinación de la gestión institucional en un momento determinado, pero no se puede perder de vista su naturaleza y razón de ser: responden a un vínculo personal con el titular o autoridad institucional de turno, la doctrina y el Derecho positivo son claros y contundentes en esto. En consecuencia, lo razonable es que se actúe en concordancia con ellos. Cuando se pierde la confianza o la autoridad es relevada, el empleado de confianza también puede ser relevado libremente, mejor si no ocurre, pero ninguna consideración jurídica en la actualidad puede constituirse en un obstáculo para ello.