Responsabilidad administrativa de los proveedores del Estado, según la ley de contrataciones públicas

Por Gregorio Montero

La Administración Pública, en su esfuerzo permanente por contribuir con el Estado para que este cumpla con su misión general, y para asegurar que todas las actuaciones se desarrollen conforme a las normas y los procedimientos, no solo ejerce una potestad sancionadora disciplinaria sobre su propios servidores o funcionarios, sino  que ejerce también una potestad sancionadora administrativa sobre los particulares que con ella se relacionan, esto, en el marco de la denominada actividad negocial de las instituciones públicas. La potestad sancionadora administrativa exige fijar los criterios que deben regir los acuerdos y contratos que se realizan entre el Estado y las empresas privadas, los que tienen por objeto una actividad que es de interés general.

Lo relativo a la responsabilidad disciplinaria y a las faltas y las sanciones en que pueden incurrir los servidores públicos por violación de las normas y los procedimientos que rigen las contrataciones públicas fue expuesto en el artículo publicado la semana pasada, martes 4 de agosto, con el título “Responsabilidad Disciplinaria de los Servidores Públicos por Ilícitos en Materia de Contrataciones Públicas”.

En esta nueva entrega nos proponemos abordar lo atinente a la responsabilidad administrativa en que incurren los particulares, personas físicas o jurídicas, que se vinculan con el Estado en calidad de proveedores de obras, servicios y bienes, a quienes se les ha adjudicado un contrato público, luego de haber cumplido con todas las normas y procedimientos que rigen la materia. La doctrina y el Derecho positivo suelen reconocer distintos tipos de sanciones administrativas que el Estado, ejerciendo su poder punitivo, puede imponer a los particulares con los que contrata, siempre que estos incurran en violaciones a los términos de la contratación y luego de haberse llevado a cabo el debido proceso administrativo.

En términos generales, se identifican dentro de dichas sanciones los llamados de atención o amonestaciones verbales o escritas que la autoridad pública competente puede hacer a los contratistas que han incurrido en faltas; las multas, que consisten en deducciones económicas a favor del Estado que se les hace a los contratistas, que son obligados a pagar una suma determinada de dinero; suspensión temporal de las actividades como proveedor del Estado durante un tiempo determinado; inhabilitación, que consiste en la interdicción, puede ser transitoria o definitiva, que se impone a los proveedores, lo que le impide ejercer la profesión, el oficio o la actividad que les otorga la condición de proveedores; entre otras.

De conformidad con el artículo 226 de la Ley No. 47-25, la potestad sancionadora administrativa en esta materia le corresponde a la Dirección General de Contrataciones Públicas, como órgano máximo responsable del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, en consecuencia, está facultada para sancionar a los proveedores que incurran en las faltas administrativas previstas. Las sanciones administrativas establecidas para los proveedores del Estado se circunscriben en distintos tipos de inhabilitación temporal, que les impiden ofertar o contratar con el Estado durante un determinado periodo; los periodos de inhabilitación se imponen en correspondencia con la gravedad del ilícito que estos cometan, por aplicación del principio de proporcionalidad.

Es importante destacar que, por mandato del mismo artículo, el hecho de la inhabilitación temporal no impide que se ejecuten las obligaciones que se hayan contraído con antelación al acto administrativo mediante el cual se establece la sanción de inhabilitación; es decir, la sanción no produce efectos jurídicos sobre los compromisos adquiridos; esta tampoco afecta los procesos de pago pendientes al proveedor inhabilitado, el cual debe ser honrado por todas las instituciones públicas con las que el proveedor tenga adjudicaciones o contratos en ejecución, que hayan sido acordados antes de la inhabilitación. También, el proveedor inhabilitado debe cumplir con los compromisos asumidos ante las adjudicaciones y contratos con que fue favorecido previo a la inhabilitación.

Yendo a lo especifico de los ilícitos administrativos, los artículos 227 y 228 de la referida Ley disponen la sanción de inhabilitación temporal como medida que puede ser impuesta en contra de las personas físicas o jurídicas que sean proveedoras del Estado. Para la imposición de la sanción rige el criterio de gradualidad da las faltas, con lo que se evitan los abusos por parte de la autoridad sancionadora y se consigue equilibrio o correspondencia entre el daño ocasionado y la sanción impuesta; por tal razón, en este tipo de sanciones, como en otros, se tienen también en cuenta dos principios que son esenciales, el de tipicidad y el de proporcionalidad.

De conformidad con el artículo 227, la inhabilitación temporal que se pronuncie en contra de los contratistas puede ser entre mínimo uno y máximo cinco años, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, sin poder participar en procedimientos de contratación con el Estado. Se impone la inhabilitación de uno a tres años cuando las personas presentan recursos administrativos basados en hechos falsos, con el propósito de perjudicar a un adjudicatario o incidentar un procedimiento de contratación, cuando incumplen el objeto de las obligaciones contractuales, cuando suministran un bien, servicio u obra de inferior condición o calidad de lo contratado y cuando incumplen o cumplen defectuosa o tardíamente con el objeto.

Según el mismo artículo y la gradación, se puede imponer la inhabilitación temporal de tres hasta cinco años por incurrir por segunda vez en alguna de las infracciones sancionadas con inhabilitación temporal de uno a tres años, por retirar propuestas presentadas en un procedimiento de contratación sin causa justificada, por renunciar sin causa justificada a la adjudicación de un contrato, por no iniciar las prestaciones contractuales a las cuales se encuentre obligado salvo que exista motivo comprobado de caso fortuito o fuerza mayor o por razones atribuibles a la institución contratante, por obstaculizar o impedir injustificadamente las labores de fiscalización e inspección que los responsables del contrato deban realizar sobre su ejecución.

Otra bloque de escala o gradación de sanciones está contenida en el artículo 228, el cual habla de inhabilitación temporal de cinco a diez años para las personas físicas o jurídicas que incurran por segunda vez en alguna de las infracciones sancionadas con inhabilitación temporal de tres a cinco años, que subcontraten con personas físicas o jurídicas sin autorización de la institución contratante o con personas físicas o jurídicas diferentes a las que hayan sido expresamente aprobadas por la misma, que cedan, traspasen o vendan, en cualquier forma la adjudicación o contrato a un tercero, sin la expresa y previa autorización de la institución, que  cambien, sin autorización de la institución contratante, la composición, calidad y especialización del personal que se comprometieron asignar a la obra o servicios en sus ofertas, que incurran en actos colusorios en la presentación de propuestas.

En el mismo orden, se aplica la sanción de inhabilitación temporal de siete a diez años a la persona que incurra por segunda vez en alguna de las infracciones sancionadas con inhabilitación temporal de cinco a siete años, que obtenga ilegalmente información confidencial que la coloque en una situación de ventaja, a ella, a la empresa de su propiedad o a la empresa para la cual labora, respecto de otros competidores potenciales, que participe, directa o indirectamente, en un procedimiento de contratación, pese a estar cubierto por el régimen de inhabilidades contemplado en la ley, que presente documentación falsa o alterada ante el Registro de Proveedor del Estado o para la participación en un procedimiento de contratación.

De igual forma, se aplica la inhabilitación temporal de cinco a 10 años a quien obtenga la precalificación o calificación mediante el ofrecimiento de ventajas de cualquier tipo, presentando documentos falsos o adulterados o empleando procedimientos coercitivos, a quien celebre, en complicidad con funcionarios públicos, contratos mediante dispensa de los procedimientos ordinarios de selección, fuera de las estipulaciones previstas en la ley,  y a quien ofrezca dádivas, comisiones o regalías a funcionarios de las instituciones contratantes, directamente o por interpuesta persona, en relación con actos atinentes al procedimiento de licitación o cuando utilicen personal de la institución para elaborar sus propuestas.

Es importante acotar que el artículo 229 dispone que las personas físicas o jurídicas que se hayan consorciado en el procedimiento de contratación donde se haya producido la infracción administrativa serán solidariamente responsables de dicha infracción. Vale destacar que en el artículo 230 se establece un régimen de prescripciones de las infracciones administrativas, así que, las sancionadas con una inhabilitación temporal de uno a cinco años prescribirán a los cinco años de haberse producido el hecho que las haya generado, y las infracciones administrativas sancionadas con una inhabilitación temporal de cinco a diez años prescribirán a los diez años.

El interés general jamás debe caer en entredicho. Los contratos administrativos son un medio vital para su aseguramiento, por tal razón, la actuación punitiva y las medidas de gravamen del Estado sobre los contratistas deben estar siempre presentes, especialmente las administrativas.