La construcción del derecho administrativo y la influencia de otras ramas jurídicas

Por Gregorio Montero

El Derecho Administrativo es una rama relativamente joven, que se enmarca en el Derecho Público; sobre esto hemos escrito y hablado en múltiples ocasiones, al respecto pueden consultar incluso artículos escritos en este mismo medio, como el aparecido en fecha 7 de marzo de 2023, titulado El Rol del Derecho Administrativo en el Siglo XXI. Su origen es consecuencia directa de la Revolución Francesa de 1789, hito que marca la caída y superación del absolutismo y la aparición de la filosofía del Estado de Derecho, cuyo objetivo central es poner límites legales al ejercicio del poder y a las autoridades, y establecer un ámbito de regulación de las relaciones que se producen entre la Administración Pública y la ciudadanía; aquí es donde encaja el Derecho Administrativo.

Evidentemente, esta rama del Derecho tiene antecedentes que se pueden ubicar en el Imperio Romano, producto de los esfuerzos para organizar el Estado, pero es a partir del contexto señalado en el párrafo anterior que nace y hace su propio recorrido y evoluciona de forma autónoma al compás que marca del desarrollo del Estado; sus impulsores y constructores se empeñan y hacen aportes que contribuyen de forma permanente a concretar la separación de las funciones judiciales de las funciones administrativas, que es su característica por excelencia. Pero, no cabe duda que durante este recorrido ha recibido la contribución de otras ramas del Derecho, más antiguas, que han ayudado significativamente a su diseño y consolidación en cada país.

El Derecho Administrativo en su devenir histórico se nutre permanentemente del Derecho Constitucional, de hecho, este le imprime el ritmo, pues su nacimiento y consolidación en un país determinado va a depender, necesariamente, del tratamiento que la Carta Magna le otorgue a los principios de organización y funcionamiento de la Administración Pública, así como a otros aspectos que rigen las formas en que se relacionan los entes y órganos con la ciudadanía. La regulación constitucional de los servicios públicos se conecta directamente con la materialización de los derechos fundamentales y las garantías que les acompañan, lo que incide con fuerza en las normas básicas organizativas y procedimentales en el sector público.

No podemos perder de vista que es en la Constitución Política donde se diseña la arquitectura general del Estado, se establecen los poderes públicos y los órganos superiores y, en consecuencia, en ella se delimitan también las esferas de actuación de cada uno, responsabilizando al Poder Ejecutivo de la actividad administrativa. Destacados juristas administrativistas de la región han analizado a profundidad las bases constitucionales del Derecho Administrativo, sobresaliendo los aportes del especialista argentino Roberto Dromi (1945-2024), quien planteó con vehemencia que este encuentra sus fundamentos axiológicos en el Derecho Constitucional; por nuestra parte, analizamos el caso dominicano en el artículo publicado en este medio el 21 de noviembre de 2023, con el título Derecho Constitucional Administrativo en RD.

El Derecho Civil y Comercial, que es la raíz indiscutible del Derecho Privado, contribuye con la configuración del Derecho Administrativo facilitándole conceptos jurídicos y técnicos y figuras normativas que han sido vitales para su avance; la influencia del Derecho Civil es de tanta magnitud que incluso se asume como derecho común supletorio cuando las normas jurídicas administrativas no resultan suficientes. El peso es notorio en cuestiones relacionadas con la actividad contractual, especialmente en lo que concierne a los elementos de fondo y de forma para la confección y gestión de los contratos administrativos; de la misma forma, influye profundamente en cuestiones atinentes al régimen de responsabilidad civil o patrimonial en el Estado.

Otro ámbito de influencia del Derecho Civil y Comercial se ubica en nociones de las que hace uso en el Derecho Administrativo, como capacidad de las autoridades públicas para intervenir emitiendo actos administrativos unilaterales o bilaterales, lo que requiere de la habilitación legal previa y el ejercicio de competencias propias o delegadas. Otra noción jurídica que le aporta tiene que ver con la personalidad jurídica pública, sea física o jurídica, la cual resulta de un interés superior en el Estado, pues determina el alcance de la capacidad jurídica y los ámbitos de actuación de los entes y órganos; le aporta además en lo concerniente a la protección de los derechos fundamentales en general, de forma especifica le enseña en relación con la reparación por daños y perjuicios causados por la administración a los ciudadanos.

Por su parte, el Derecho Penal influye en el Derecho Administrativo de forma muy marcada, pues, al existir dentro suyo un Derecho Administrativo Sancionador, implica que ambas ramas, aunque de forma delimitada y en niveles diferenciados, comparten el jus puniendi o la potestad punitiva del Estado. Todo esto se puede verificar concretamente en los ilícitos penales que resultan de la actuación indebida o no conforme al Derecho de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones administrativas, los que son tipificados dentro de los hechos que genéricamente hacen parte de la corrupción administrativa, por lo que pueden ser sancionados administrativa y penalmente, observando los criterios que expusimos en una secuencia de dos artículos publicados en este mismo medio en fechas 3 y 10 de diciembre de 2024, con el titulo de La Responsabilidad Penal de los Funcionarios Públicos.

Todo lo dicho hace que el Derecho Administrativo y el Derecho Penal compartan a la vez principios y normas de procedimientos, aportados por el segundo, como los del debido proceso, que van a garantizar en una y otra instancia la seguridad jurídica de los imputados y los derechos e integridad de la propia Administración Pública. Ambas ramas se combinan y actúan como herramientas de control de los funcionarios públicos cuando ejercen la actividad administrativa, una imponiendo sanciones menores que, en principio solo procuran corregir fallos internos de los entes y órganos, que puede llegar a destitución del funcionario, y el otro imponiendo sanciones más gravosas, que pueden implicar, además, la privación de la libertad.

Otra rama que influye grandemente en el Derecho Administrativo es el afianzado Derecho Laboral, pues muchos de los principios, conceptos y técnicas que lo sustentan, así como una práctica dilatada y fructuosa, han sido puestos a disposición de la configuración del régimen jurídico laboral de la Administración Pública; de hecho, se habla de un Derecho Administrativo Laboral, aunque la doctrina y el Derecho Positivo moderno lo reconocen mejor como Derecho de la Función Pública, que es el que rige las relaciones laborales de la Administración Pública con sus servidores o empleados. El Derecho de la Función Pública, dentro del Derecho Administrativo, tiende a proteger, como ocurre en el Derecho Laboral, a la parte más débil de la ecuación, el trabajador.

Dependiendo del país de que se trate, le ha aportado en sentido general, principios y normas concernientes a los sistemas y procesos de gestión de los recursos humanos, especialmente en cuanto a las formas de vinculación laboral o reclutamiento y selección de personal, estabilidad laboral, derechos laborales, mecanismos salariales y de incentivos, negociación y pactos colectivos del trabajo, organización laboral, seguridad social, protección y seguridad en el trabajo, formación y capacitación, conciliación o Resolución Alternativa de Conflictos (RAC), y otros.

Por último, el Derecho Procesal general ha contribuido con el Derecho Administrativo ayudándole a disponer de reglas y procedimientos especiales que disciplinan la actuación de las autoridades públicas, no solo a lo interno de la propia administración, sino también en fase jurisdiccional, donde se concreta el proceso contencioso-administrativo, que debe ser observado estrictamente por los jueces, sobre la base de características muy propias que garantizan los derechos de las personas en su relación con el Estado. Esto ha dado lugar a lo que se conoce como Derecho Procesal Administrativo.

La riqueza del proceso de construcción del Derecho Administrativo radica en que, aunque rama autónoma, desde su origen hasta la fecha, ha sabido nutrirse de otras ramas de Derecho ya consolidadas, cuyos sistemas normativos ha podido adaptar a su naturaleza y necesidades, y con ello responder de forma efectiva a la organización y funcionamiento de los entes y órganos públicos, así como al acertado relacionamiento interno y externo de estos.