El consejo de ministros como máxima expresión de coordinación y éxito del Poder Ejecutivo

Por Gregorio Montero

En un artículo publicado en este medio en fecha 8 de julio de 2025, referido a la figura del director de gabinete ministerial, expusimos que la actuación en forma colegiada del gobierno, o lo que es lo mismo, el gobierno de gabinete, ha encontrado también ciertas expresiones en sistemas presidencialistas, especialmente en América Latina. Con esto tratamos de indicar que no solo en los sistemas parlamentarios de Europa encontramos modalidades que contribuyen a amortiguar los poderes constitucionales otorgados al ejecutivo, al presidente de la República, en el caso de nuestra región, donde dichos poderes son más amplios, por su doble rol de jefe de Estado y de gobierno.

Se trata básicamente de apuesta por el aseguramiento y el avance de la democracia, procurando un ejercicio más colectivo y colaborativo del gobierno, en el que los distintos actores gubernamentales, con influencia de los principios de coordinación, transparencia y control, ejercen de manera armónica sus atribuciones.

El Poder Ejecutivo tiene a su cargo una compleja tarea, pues es el responsable, en principio, de la actividad administrativa del Estado, que es la que identifica con mayor fuerza la relación de la ciudadanía con el aparato estatal; esto, porque la prestación de los servicios públicos y la gestión de los trámites administrativos, no solo constituyen la esencia del sector público, sino que exigen a la vez la presencia de la Administración Pública en todo el territorio. Como compleja es la responsabilidad del Poder Ejecutivo, así de compleja es la estructura organizativa que debe servirle de apoyo y de medio para cumplir su misión que, no olvidemos, está dirigida al cumplimiento de los fines del Estado y a la concreción de los derechos fundamentales.

El diseño organizativo del Poder Ejecutivo, o de la Administración Pública general, sigue a una estructura básica que se concibe con antelación y debe responder a un conjunto de normas, principios, técnicas y orientaciones, especificadas en la Constitución y las leyes, así como en la estrategia de desarrollo y en la visión, programas y planes gubernamentales. En este diseño organizativo se plasman los órganos superiores de la Administración Pública, cuya nomenclatura, según el país, puede responder a ministerios, secretarías de Estado, departamentos, etc., que tienen a su cargo la conducción de las políticas públicas y el seguimiento a la labor superior del gobierno en su ámbito de competencias, para la cual cuentan a su vez con una estructura organizativa interna.

Hay tres principios de organización y actuación administrativa que pesan sobremanera en este diseño, el de unidad, el de coordinación y el de colaboración, los que representan en la práctica el funcionamiento coherente y debidamente direccionado del gobierno, partiendo de la realidad, lo hemos repetido en varias ocasiones, de que el éxito de una gestión gubernamental en general depende de la contribución que, con sentido de cuerpo, aporte cada uno de los entes y órganos que la conforman. Con frecuencia ocurre que la falta de articulación y cooperación entre estos organismos, por los egos personales y la atomización mental y funcional de quienes los dirigen, se ven afectados la eficiencia y los logros del gobierno en determinados renglones de políticas públicas e institucionales.

Es así como en muchos países de América Latina se concibe, en el nivel superior del gobierno, con base en los principios democráticos y administrativos, una instancia de coordinación, asesoría y seguimiento gubernamental, conocida con distintos nombres: Consejo de Gobierno, Gabinete Presidencial o Consejo de Ministros. En República Dominicana esta labor empieza a tener presencia a partir del año 1929, cuando, mediante la Ley No. 1124 fue creada la denominada Secretaría de Estado de la Presidencia, a la que se le asignaron funciones que tenían que ver con la coordinación del resto de las secretarías. Debemos tener en cuenta que en el pasado las instancias superiores del Poder Ejecutivo, aunque en el origen fueron ministerios, fueron luego denominadas secretarías de Estado.

Pero es en el año 1965, cuando aparece formalmente la figura para la máxima coordinación de la actividad gubernamental y la asesoría de la presidencia de la República, bajo el nombre de Consejo de Gobierno, la cual ha venido evolucionando y perfeccionándose con el paso del tiempo, especialmente en los últimos años. Por ejemplo, en el año 1982, mediante el Decreto No. 3, se constituyó el Consejo de Gobierno como el principal organismo de asesoría de la Presidencia de la República; en 1991, mediante el Decreto No. 234-91, se establece periodicidad mensual para la celebración de sus reuniones; el Decreto No. 374-96, que, derogando el anterior, dispone que las reuniones de dicho Consejo se celebrarán cada vez que el presidente de la República lo convoque.

El Consejo de Gobierno tuvo un importante reconocimiento jurídico a partir del año 1996, pues la Ley No. 498-96, de Planificación e Inversión Pública, en sus artículos 6 y 7 lo concibe como parte del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, asignándole la atribución de coordinar los asuntos generales del gobierno y de racionalizar el despacho de los aspectos concernientes a la Administración Pública; en el mismo año se emitió el Decreto No. 374-96, mediante el cual fue regulado el Consejo de Gobierno por mandato y con base en lo establecido en la citada Ley de Inversión Pública. Con esta nueva concepción se inicia una etapa de replanteamiento y consolidación de esta importante instancia, lo que le ha permitido avanzar en su perfeccionamiento jurídico y práctico.

El momento cumbre y de mayor brillo jurídico de este determinante mecanismo de articulación política y administrativa del gobierno fue el año 2010, cuando la Carta Magna, por vez primera, le otorgó con el artículo 137 rango constitucional, denominándolo Consejo de Ministros, ya que por mandato de la misma Constitución las secretarías de Estado pasaron nueva vez a llamarse ministerio; esto pone de manifiesto la voluntad combinada de los poderes públicos para hacer más efectivo el rol del organismo colegiado. El mismo artículo integra el Consejo con el presidente de la República, quien lo preside, y con el vicepresidente de la República y todos los ministros.

Luego, en 2012, fue promulgada la Ley No. 247-12, Orgánica de Administración Pública, cuyo artículo 20 reconoce el Consejo de Ministros como el máximo órgano de coordinación estratégica de las políticas públicas y de los asuntos generales de la acción del gobierno, atribuyéndole funciones específicas de asesoría y apoyo al gobierno en lo atinente al análisis de políticas, planes, programas, presupuestos, normas y acciones, en el marco de las competencias del Poder Ejecutivo, así como en relación con la agilización de la actividad de la Administración Pública.

En este sentido, el mismo artículo lo habilita con facultades legales para proponer, conocer, deliberar y aprobar políticas, proyectos y acciones en los ámbitos antes definidos; en el mismo orden, dicho Consejo tiene potestad para definir los ministerios rectores de cada sector, en los casos en que la ley correspondiente no lo haga.

En el artículo 21 se prevé que, además de los miembros titulares, el presidente, cuando lo entienda pertinente, puede invitar a las sesiones del Consejo de Ministros a otros funcionarios y personas.

De conformidad con el artículo 22, la Secretaría Técnica del Consejo está bajo la responsabilidad del Ministerio de la Presidencia, debiendo dar seguimiento a los acuerdos y decisiones que se alcancen. Los artículos del 11 al 16 del Decreto No. 353-24, que aprueba el Reglamento de Aplicación de la Ley No. 247-12, por mandato de su artículo 23, desarrolla lo atinente al funcionamiento del Consejo, como sede, convocatoria a reunión, orden del día, lugares de las reuniones (cualquier lugar del país), periodicidad de las sesiones (por lo menos una vez por trimestre), actas, etc.

El presidente de la República, en tanto es el máximo responsable del Poder Ejecutivo, tiene la complicada misión de hacer que este y la Administración pública funcionen y que lo hagan bien. De ello depende el éxito de su gestión y la tranquilidad de la gente. Hacerlo bien implica, necesariamente, una apropiada articulación en el más alto nivel entre los diseñadores, ejecutores y evaluadores de políticas. Es precisamente aquí donde se crece el rol de un Consejo de Ministros funcional; la coherencia en el funcionamiento del gobierno es algo central, especialmente en tiempos difíciles.